我县农村土地流转现状、存在问题及对策建议

县政府办　　路向前

近几年来，我县在推进土地承包经营权流转方面进行了一些有益的尝试，在一定程度上促进和带动了农村产业结构调整和农业产业化经营，促进了高效农业的发展，但总体来说，流转规模不大，效益不高，进展不快。如何正确理解和把握党和国家的土地承包法律、政策，并结合射阳实际，因势利导，因地制宜，加快推进农村土地承包经营权流转是当前我县农村经济发展亟待解决的重要课题。

一、我县土地流转现状

1、土地流转形式灵活多样，一些不良现象值得重视。

目前，全县土地流转形式主要有：转包、转让、互换、出租、入股等形式，但没有哪一种形式成为全县的主流形式。调查发现，土地流转普遍存在“三快三慢”和“三多三少”现象。“三快三慢”：集镇周围村组土地流转快，远离集镇地区土地流转慢；劳动力转移人数多的村组土地流转快，劳动力转移人数少的村组土地流转慢；农业产业结构调整快的村组土地流转快，以种植粮棉为主的村组土地流转慢。“三多三少”：私下流转的多，公开规范流转的少；转包、出租或代耕的多，转让的少；口头协商的多，签订书面合同的少。这些不良现象，导致土地流转步伐不快，程序不完善和效益的低下。

2、土地经营模式基本形成，典型作用尚需进一步发挥。

目前，全县土地规模经营主要有三种模式：一是大户独立经营模式。兴桥镇红星村梨果大户杨文琴，以每亩600元租赁本村土地550亩，涉及农户92户，承包年限20年，以种植经营优质梨果为主。二是股份合作经营模式。陈洋镇富洋居委会居民吴刚，组建土地股份合作社，建立了1800亩苗木花卉生产基地，按入股土地面积计股，依股分红，平均每股分红2500元，目前有入股农户128户，平均每个农户年分红2－3万元。盘湾镇南沃村组建土地股份合作社，利用723亩入社土地发展苗木花卉，承包期限20年，入社农户保底收入达650元。三是“企业＋农户”经营模式。临海镇成业蔬菜加工公司，在华新、同胜等村，与农户签订单，建立了2000亩的特经蔬菜种植基地，种植大根萝卜，并形成产、加、销一条龙。企业与农户结成利益共同体，企业为农户生产提供技术服务，并以最低保护价收购农产品。这些经营模式，易于被群众所接受，也取得了阶段性成效，但由于规模经营面积不大、农业资源配置效率不高、农业投入保障机制不完善、农民固守农田等观念转变不快等因素，制约了土地经营效益的提升和土地规模的扩大。

3、土地规模流转逐渐增多，规模流转总量有待提高。

2006年全县50亩以上规模流转5例，新增规模流转面积4200亩，占流转面积的4.08%；2007年50亩以上规模流转9例，新增规模流转面积7300亩，占流转面积6.64%；今年1-5月份50亩以上规模流转12例，新增规模流转面积8000亩，占流转面积6.78%。规模流转在农村土地流转活动中已逐渐占据主导地位，但规模流转总量仍然偏少。截至今年5月，全县145.3万亩耕地中已经流转11.8万亩，占耕地面积8.12%，其中50亩以上规模经营32例，面积累计2.15万亩，占土地流转面积18.2%。土地规模流转偏少，不利于农业产业结构调整，不利于新品种、新技术推广，不利于农产品质量的提升，不利于农民增收长效机制的形成，不利于应对自然和市场两种风险的挑战，直接影响到全面小康的实现。

二、存在问题

1、基层干群思想认识有待提高。一是少数镇对推进土地流转认识有偏差。他们认为抓工业来得快，易于出政绩，抓土地流转搞高效农业政府主导得太多，会引发很多矛盾，生怕高效农业搞不好，老百姓把责任推向政府。二是少数村组干部对组织土地流转主动性不强。他们把土地流转所必须遵循的农户自愿原则完全看成农民的自主、自发行为，疏于管理和服务，对土地流转工作介入不积极，对当地土地流转现状不清，对土地流转中出现的新问题研究不多，引导农民流转土地的办法不多。三是少数群众思想有顾虑。转让土地群众有三怕：一怕土地转包出去后，自己丧失了土地经营权，没有了生活的最低“保障线”，宁愿低产值耗着，也不愿转包出去；二怕土地转包出去后，自己进城打工嫌老、在家创业无门、替人做工受制于人；三怕别人经营土地发了财，自己想发财时已没有土地。承包土地大户也有三怕：一怕规模扩大了，缺资金、缺技术、缺人手；二怕政策不稳定，市场因素不确定，亏了多年积累的资本；三怕效益显现了，周围群众眼红，影响规模发展。

2、土地流转市场运作机制尚未完全形成。近年来，政府在土地流转方面加大了推进力度，但当前现实流转的土地大多是群众自发的，缺乏约束力和规范性。虽然要求各镇建立土地流转服务中心，各村建立土地流转服务站，但流转信息畅通、发布功能齐全、中介服务完善、管理规范严密的土地流转市场运作机制尚未完全形成，未能较好地把群众流转土地的合理需求正确引导了集中流转上来。

3、土地规模流转难题亟待破解。一是整齐划一难。土地分户经营的分散性、随意性与土地流转的计划性、规模性之间存在矛盾，制约了土地的规模流转。在实施土地规模流转时，往往因为一户或几户承包户不能谈妥，使土地规模化流转难以成功，制约了规模经济的发展。二是承包大户资金筹措难。大面积承包土地从事高效农业开发需要较大的资金投入，而土地承包大户一般没有贷款担保单位，又不能利用流转来的土地获取抵押贷款，这直接影响土地的规模经营。三是土地流转利益平衡难。定好一个符合当地实际，能推动土地流转双方自愿流转，维护双方利益，有较强操作性的土地流转规则是实现土地规模流转的重要条件。当前，各地可供参考的样本还不多，需要在实际中去摸索。

三、对策建议

1、切实提高思想认识。一要抓政府及部门。政府及部门要把土地流转放到推进农业产业化经营和发展农村经济这个大局来认识，把土地流转工作放到与发展工业同等重要的位置上来抓，在土地流转工作中发挥主导作用，做到不缺位、不越位、不错位，切实将农民流转土地的积极性保护好、发挥好、引导好。二要抓土地流入方。土地流转总的原则是要将土地流转给有能力、有实力、有技术的各类主体。这些经营主体能够向土地注入大量的资金改善生产条件提高土地产出率，能够建立自己的服务体系自行引进新品种新技术提高农业科技转化率，能够有效地组织专业化分工和机械化作业提高劳动生产率，能够直接与市场建立通道在生产资料购进和产出品售出上有效规避市场风险。要大力鼓励这些有实力的生产经营主体主动地加入到土地流转中来，带头发展规模农业，推进农业产业化。三要抓土地流出方。土地流转的主体是农民，做好农民思想工作是推进土地流转的关键所在。应晓之以理，让他们知道，土地流转不是剥夺他们的土地承包权，只是经营权的暂时转移。土地流转后，农民不仅可以得到合理的土地租金，还可以从事二三产业，或者直接为规模经营者务工，获取工资性报酬，增加收入。应明之以利，通过算帐对比的办法，宣传一家一户分期经营土地的弊端与规模经营土地的好处，破除僵化思想和“恋土”情结。应动之以情，对土地流转中出现的新情况、新问题做好疏导解释，让他们真正感受到加快土地流转是想农民之所想、急农民之所急。应示之以范，大力宣传先进典型，使他们有信心、有希望地去实践，促使更多农户加入到土地流转中来。应授之以法，始终坚持“依法、自愿、有偿”的原则，尊重农民的自主权，绝不能发生强行流转的现象，帮助群众订立合法、规范的土地流转合同，维护群众权益。

2、切实加强政策扶持。政府应通过制订政策，加大对土地流转的扶持促进力度。要将人才、资金、技术、信息、补贴等各类要素向大户集聚，鼓励促进土地向大户集中。如皋市、如东市出台了鼓励土地流转政府补贴政策。重庆九龙坡区正在进行“宅基地换住房，承包地换社保”的改革。对于进城务工农民，如果在城市有稳定收入且已安家落户，就鼓励他们自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权，同时给予社保和一些补偿优惠，如免费培训或给予补助、按政策标准给予补偿、纳入城镇居民社会保障体系、享受城市廉租房等。我县也可结合自身实际，制订好政策，好挥政策杠杆作用。一是人才政策。可参照鼓励机关、事业单位“下海”创业一样，鼓励机关、事业单位人员投入到土地流转中去，真正把农村的基层党员干部、农技服务人务推到土地流转第一线，让他们成为第一批先行者。二是奖励政策。把土地流转任务分解落实到每一个镇、每一个村、每一个组，对引进业主规模经营土地的单位和个人，按流转规模大小给予奖励。三是税收激励政策。对农业龙头企业促进土地流转，推动规模经营的，可在企业税收方面给予一定的优惠政策。

3、切实强化管理服务。一是培植市场主体。进一步强化县、镇、村土地流转组织的功能发挥。建立和完善县级土地流转信息库和土地纠纷仲裁机构；镇土地流转服务中心、村土地流转服务站应进一步做好土地流转供求登记、信息发布、土地评估等工作；村级可探索成立土地流转合作社或土地信托组织（也可形象地称之为“土地银行”），像银行吸储一样，接受农户申请托管的土地，再通过多种途径，把农田转包出去。也可像建立劳务、房屋等中介组织一样，鼓励各类市场主体组建土地流转中介机构。二是搭建融资平台。扶持中小企业需要搭建融资平台，扶持土地流转发展高效农业同样也需要搭建融资平台。要从农业的特点出发，集聚农民手中的财力，吸引企业的财力，解决土地承包大户资金筹措难题。县、镇两级要在财政的支持下建立融资担保平台，把参与土地规模经营的种植大户、农民专业合作社、农业龙头企业纳入服务范围。三是加强规范整治。灌南县出台了《灌南县农村土地流转操作规范》，通过“农户相互之间自转”、“委托村委会代转”以及“自愿弃包”等形式，规范土地流转。我县也应出台相应的操作规范，确保土地流转在既定的“游戏规则”下，签订规范的合同，实行登记制度，并由村委会备案。镇土地承包管理机构应提供规范的合同文本，建立完善土地档案，妥善调解和处理土地流转纠纷。对已经流转的土地进行普查登记，集中整治未签订书面合同或合同内容不规范的行为，促进土地流转规范、有序进行。