编者按：
我县是一个欠发达县份，如何在壮大县域经济过程中解决好面临的困难与矛盾，采取哪些对策与举措，值得我们研究与实践。现将一篇关于县域经济发展的理论文章印发，供县领导和各镇区、部门负责人参考。
欠发达县在县域经济发展进程中政府的行为选择
县域经济指的是以县级行政区划为地理定向，以县级政权为调控主体，以市场为导向，优化资源配置，具有地域特色和功能完备的区域经济。欠发达县是相对于发达县而言，一般是指人均国民生产总值、人均财政收入、不同产业间的产值、比值等指标体系均劣于发达县的县。
一、政府行为与经济发展的理论辨析
从制度经济学的角度分析，政府行为就是保障现行社会制度的有效运行和推动社会制度创新两方面。制度的功能是为实现合作创造条件。所谓为合作创造条件，就是使合作后的生产成本之和小于合作前，所以制度的功能就是降低生产成本。政府是制度的最大供给者，因此，进行制度创新就成为欠发达县政府促进本地经济跨越式发展的必然要求。
从资源配置的角度，资源配置有两种主体:政府与市场。市场经济的良好运行离不开政府的理性行为及其制度环境的支撑，发挥比较优势则是社会资源有效配置和社会财富有效积累的基本途径，而比较优势的发挥需要政府行为的正确选择。
从欠发达县经济实际状况来看，欠发达地区的县域经济发展主要存在思想观念落后、经济总量小且结构不合理、经济发展环境欠佳、基础设施滞后、资金与人才短缺、产品科技含量低、工业竞争力不强等问题。而制约县域经济发展的主要障碍是资金、技术、人才、信息等。这些问题的解决，均有赖于政府行为的正确选择。
二、县域经济发展中政府的行为定位
地方政府作为经济活动的主要推动者和组织者，在地区经济发展的战略导向，优化投资环境、创业环境、产业发展环境等方面，有着不可忽视的作用。但不少地区县政府在经济发展中行为失当，直接参与经济过深，导致错位、缺位、越位、不到位问题突出的现象，主要原因是政府的工作着力点还没有切实转变到提供公共服务、培育发展环境上来，发展策略不当、吸收外部资源的政策力度不够，造成经济发展乏力、县域经济竞争力不强。欠发达县政府的首要任务，应该跳出本县找差距，从与全国尤其是周边发达县市的经济形势、经济结构的比较中认识本地区的优势和劣势，扬优抑劣，找准经济发展的战略重点，以此引导发展。为此，县域经济发展要有新理念，政府要在县域经济发展中有所作为，就需要转变角色，找准自己的位置，使县政府成为经济发展规划的制定者、发展环境的营造者和产业升级的推动者。
三、欠发达县经济发展中存在的突出问题
从政府角度来看，主要表现在：
1.在发展指导思想与宏观发展战略上，存在发展方向的定位偏离问题。欠发达地区县域经济普遍处于初期阶段，缩小与发达地区发展差距，必须加强与发达地区对接，扬长避短，寻求互补，主动融入区域经济圈，积极承接产业转移，甘当配角，寻求在整个区域经济范围内实现资源的合理配置，与周边大中城市差别发展，在错位竞争中发展县域经济，把自己的比较优势转化为经济优势和竞争优势，实现后来居上。而不少欠发达县不注重对本地比较优势的研究和特色经济的打造，盲目照抄别人的发展经验，发动全员去招商，一哄而上搞建设，与周边发达地区进行趋同竞争。即使因低廉的劳动力和土地成本优势招来一些项目，但由于这种资金既没有与本土经济（原有产业基础及资源禀赋优势）相结合的植根性，也没有与周边经济形成有机的关联，一旦劳动力和土地成本优势不再，就存在投资商抽资外逃的风险，使县域经济发展面临崩溃。另外，政府采取齐头并进的经济和社会发展战略也会对县域经济发展形成难以承受的财政压力，有些欠发达县甚至把宝贵的财政基础设施建设资金用来大搞城市建设，追求视觉上的景观效应，而不注重对投资基础设施的投入，造成投资环境欠佳，投资增长乏力。
2.吸引外部资源的政策力度不够，县域经济发展缓慢。欠发达地区县域经济在宏观经济中处于第三阶梯的后发角色上(发达城市一大型制造业城市一县域经济区域一广大农村)，经济增长极效应客观上将高附加值资源配置到发达地区。在这种情况下，很多欠发达地区县级政府又在吸引外部资源推动本地县域经济发展的工作中重视度和主动性又都不够，很少拿出或根本拿不出本县具有比较竞争力的项目推出市场以吸引投资者，吸引人才、资金的软环境营造也不够，不善于利用自身的某些优势主动地融入到发达地区为核心的经济产业圈中去获取发展资源。
3.发展策略不当，经济发展乏力。培育县域经济增长点是缩小县域经济发展差距的最佳途径。只有在欠发达县域内部依据地方特色建立和培育经济增长点，通过经济增长点的“磁场效应”来加快欠发达地区县域经济的快速发展。由于欠发达地区财力有限，其增长点开发战略，只能是以县域内部的非均衡发展为手段来实现县域经济整体的均衡发展。即采取集中投资，培育一个或几个增长点，然后通过增长点的后向前向连锁效应带动区域经济的发展，进而自动地“拉动”经济发展这样一种模式。然而许多欠发达县在发展经济上急功近利，大搞工业园区建设，遍地开花。由于政府财力限制，各个园区的基础设施建设滞后，对外部资源的吸引力不足，且各个园区之间缺乏有机的产业关联，造成各个园区经济发展缓慢，县域经济发展整体乏力。
4.政府干部心态不够实际。有的地方对于本该由县政府思考的问题，如什么是本县的比较优势，如何培育竞争优势等问题思考得不多，缺乏对当地比较优势的深入研究，而是急功近利抓政绩工程，在城市建设上，追求视觉上的景观效应，不顾长远利益和可持续发展，追求一时的经济高速增长的心态，是很不利于县域经济健康发展的。
5.开放性不够，保守意识太浓厚。推进欠发达地区县域经济发展，要借鉴国内外先进经验，在遵循经济发展规律的基础上，充分发挥后发优势，用较短时间走完发达地区用较长时期所走过的路。但很多地区的县域经济投资主要靠政府的财政投入，而忽视调动社会其它各方面尤其是本地民间资木的积极性，把财政资金由启动性的角色变成了主体性的角色。
从欠发达县经济发展状况来看，还存在以下问题：一是缺乏支柱企业;二是经济的市场化水平低，土地、劳动力等要素流动程度低，信息市场、资本市场等关键性市场发育滞后;三是经济发展中科技资源薄弱、人力资本匾乏，导致经济发展低水平循环;四是基础设施的瓶颈问题仍然突出;五是民营企业存在融资难;六是招商引资回报少。一些地方为了争取项目，对投资商不惜竞相压价，过度让利，轰轰烈烈地搞招商，只见产值增加，不见回报，只开花不结果的现象比较严重。
四、县域经济发展中政府应着力解决好的几个问题
1.对欠发达地区来说，县域经济发展需要高度重视现代农业建设，千方百计增加农民收入。由于农业是弱质产业，在发展思路上，必须跳出就农业抓农业的传统做法，用现代工业的管理理念谋划农业，把投入产出理念、成本理念、市场理念、质量理念、效益理念、品牌理念、标准化理念贯穿农业生产的全过程。一要大力发展现代高效农业和创汇农业，实施农业标准化工程，提高农产品质量安全水平;二要大力调整农业产业结构，优化农产品区域布局;三要大力推进农业产业化，提高农业的综合效益，要大力培植农产品加工龙头企业，积极发展各类合作经济组织，不断完善“公司+农户”、“公司+合作经济组织+农户”等产业化经营机制，有效提高农业综合效益和农民组织化程度，促进传统农业向现代农业转变。
2.县域经济发展需要有明确的发展主题和目标方向。县域经济发展应在稳定农业基础地位的前提下，把工业化、城镇化、现代化作为县域经济发展的主题和目标方向。工业是高效益产业，积极推进工业化是加快县域经济发展的第一推动力，也是促进城乡二元结构和现代经济结构转变的关键，因此，必须把工业作为强县富民的根本措施来抓，依托工业来促进县域经济规模的扩张。同时，工业化是城镇化的基础，而城镇化又能进一步推进工业化，促进农村劳动力转移。县域经济不等于县城经济，农村的城镇化不仅有利于农村工业的产业集聚，也有利于城镇服务业的成长，还能使农村剩余劳动力能较大规模地转入工业部门和城镇去就业。因此，城镇化进程的快慢，直接影响着县域经济的发展。
3.县域经济发展应注重发挥比较优势,以特色经济为主攻方向。对一个县域而言，由于受资源、行政区划以及地域环境等方面的约束，不可能发展全方位、全门类的经济，必须有所为、有所不为，因地制宜，突出发展重点产业，依托本地比较优势来发展特色经济。有了特色，还要形成优势。只有在市场竞争中确立优势地位，特色经济才有生命力。
4.县域经济发展要注重借助“外力”。县域内的资源是有限的，发展县域经济必须突破区域界限，在全省、全国乃至全球范围内按市场经济规律进行资源配置，在国际市场的大背景下统筹谋划。积极扩大“外引”、“内联”，加强同外部经济的联合与协作，加大招商引资力度，大力发展外向型经济，加快各种生产要素在县域内的集聚。
五、欠发达县发展壮大县域经济的对策与举措
尽管各地县情实际不同，但在发展方向、战略定位上都有规律可循。按照科学发展观的要求，结合县域经济的特点，既要立足本地资源禀赋、客现实际和比较优势来定位，又要按照市场法则和发展潮流来定位，着力壮大特色经济、做强园区经济、主攻外向经济，推动县域经济跨越式前进、追赶式发展。
1.立足比较优势，制定县域经济发展规划和产业发展重点，下决心培育好支柱产业和重点企业，努力形成一批税利大户，提高县域经济竞争力。当然，严格地说，像培育支柱产业和重点企业之类的事，在成熟的市场经济国家是属于市场范畴的事，当前中国正处于经济转轨时期，与成熟的市场经济国家相比，政府应当在更多的领域发挥作用。我们必须从现阶段的实际出发，适当提升政府的行政拉力，这对部分产业的形成和企业的发展是有利的。也只有这样，才能在县域范围内形成支柱产业和重点企业，才能形成一批税利大户，实现富民强县的目标，才能提升县域经济竞争力。
2.坚持以特色经济为方向，走产业集群发展的路子。当前县域经济就是特色经济。欠发达县县域经济的发展，关键是发挥比较优势，依托本地优势资源，参与市场交换与市场竞争，形成具有特色的产业和产品体系，走产业集群发展的路子。一要按照有较高生产效率、较强竞争实力、能形成较大规模、市场有较大弹性、具有明显资源和区位优势、能带动和促进县域其他相关产业技术进步和发展的标准，恰到好处、取长补短、扬长避短地进行整合，选择和培育主导产业，打优势仗，走特色路，开展错位竞争，形成区域特色产业，把资源优势培育成比较优势，发展成经济优势，形成竞争优势。二要发挥比较优势，培育产业集群。明确产业定位是搞好产业集群的前提，欠发达县要依托自身比较优势和现有产业基础，确定重点发展的主导产业，统一规划产业集聚区。园区是推动生产要素集聚和产业升级、促进县域特色经济发展的重要载体，要依托园区载体，促进产业集聚。围绕现有特色支柱产业和龙头骨干企业延伸产业链，大力实施项目带动，推进同一产业的上下游项目在产业集中区聚集，促进一批特色明显、产业突出、辐射力大、带动性强的特色产业群的形成。
3.突出重点，集中精力建成一批事关全局的重大基础设施。县级政府是一个有限的政府，政府财力十分有限。如何以有限的财力办更多的事，是一个必须认真研究的问题。总的思路是收缩战线，突出重点，集中财力、物力、人力办“大事”。这个“大事”是指企业、市场办不了、办不好、不愿办的公共服务领域中的必需品，主要是指交通、水利、能源、教育、科技、卫生等公共必需品建设。在公共必需品领域也要区别对待，突出重点，切忌四面出击。要做到这一点，最核心的就是坚持有限原则，从实际出发，兼顾当前发展和长远发展需要，统观全局，突出重点，选准对县域经济和社会发展具有战略意义的项目，集中人力、物力、财力，建成一批重点工程项目。要善于发挥政府资金“四两拨千斤”的作用，一方面政府自身要集中办一些大事，另一方面要通过引导和市场运作，吸引民间资金投资公共服务领域。引导民间投资从普通盈利项目转到基础环境设施上来。只有民间投资充分起来，才能改变那种政府孤军作战的局面，收到以投资呼唤投资、以投资引致投资、以投资繁殖投资的效果。
4.强化规划布局，重视开发区建设。开发区始终是企业发展的主要载体，是招商引资的落脚点，是拉动经济增长、发挥聚集效应的重要平台，是生产力发展的爆发点。加快工业发展是欠发达县摆脱贫困的根本性举措。作为欠发达县，发展现代工业，要主动适应经济园区化、园区产业化、产业集群化的经济发展新趋势，把开发区作为推进工业化进程的重要载体和平台。因此，政府必须千方百计挤出资金建设好开发区完善区内的水电路等设施，为企业提供良好的创业环境，以开发区基础设施建设的迅速完善，促进开发区招商项目落地，以工业项目的迅速发展，促进产业要素迅速聚集，使园区尽快成为新型工业的聚集地和特色产业的培育区。同时，开发区建设，要走集约发展的路子，要用改革的思路，探索突破土地瓶颈制约的办法，加快园区新上项目建设。
5.改善软硬环境，营造发展新优势。经验表明，一个县能否有效地吸引外商投资，最重要的是取决于其投资环境的优劣。对于欠发达县来说，为外资和民营企业创造良好的投资环境是发展县域经济的根本保障。环境也是生产力，从某种意义上讲，招商引资的竞争，就是环境和服务的竞争。政策的尺度是有限的，优惠政策对外部资源的吸引力也是有限的，资金的流向关键是看是否有良好的投资环境和优质高效的服务。显然，能创造这一环境、提供这种服务的主体是政府。政府要引导县域经济发展从政策优惠型向特色优势型转化。但从总体上看，各地对改善投资硬环境所花的精力比较多，而投资软环境的改善比较滞后。投资软环境的改善，主要在于营造比较优势。一个地方要营造良好的投资环境，吸引更多的外来投资者，就必须做好几方面工作。一是要有观念上的比较优势。现在落后地区与发达地区的一个重要差距就是观念上的差距。很明显，一个地方有没有观念上的优势与这一地方的经济发展密切相关。在所有创新当中，观念创新应该放到最重要的位置，因为观念是指导人们行动最重要的基础。因此，政府要不断推动思想解放，通过思想解放，形成观念上的优势，进而在县域范围内形成关注开放、参与开放、服务开放的浓厚氛围。二是形成合理、公开、公平的政务环境。对于投资者提出的要求，政府要慎重对待。要在国家政策法律许可的范围内满足其要求，而不能向投资者开“空头支票”，轻易许诺无法兑现的诺言，否则会挫伤投资者的积极性。在政策问题上，主要是做到公开、平等、公正与合理，给予投资者实实在在的支持。实际上，真正的投资者在优惠政策方面并没有过分要求，绝大多数是看政府的服务意识强不强，在市场经济中角色转换是不是到位。三是政府优质高效的服务。政府应加强自身的改革和建设，充分发挥服务功能，降低企业投资、创业的成本，让投资者有利可图，营造能够激发全民创业激情的政策和社会氛围。
6.积极培育本土经济，努力发展外向经济。一方面，要注重对本土经济的培育，把县域经济的发动主体定位在民间发动型。来自本土的各种经营主体，从本县经济中土生土长出来，有其天然的合理性和适应性。要善于创造有利于民间投资创业的有效载体，最大限度地放宽县域经济发展的领域，让民营经济成为活跃县域经济的助推器。另一方面，要树立大开放、大市场、大资源、大发展的意识，主动承接周边地区大中城市的辐射，加强与发达地区的交流合作，促进工业经济走开放型、外向型发展的路子。为此，要抓好项目招商，立足县域资源优势，编制一批高质量的大项目，积极向外推荐本地有资源、生产有基础、市场上有竞争力的项目，打破县域经济的瓶颈制约，带动本地经济发展。
来源：《宏观经济观察》2008年第1期
作者：戴家俊，江苏省句容市发改委主任、党组书记。
陈高祥，江苏省句容市发改委投资科副科长。
