射行复〔2023〕第24号

申请人：张某某

被申请人：射阳县市场监督管理局。

申请人张某某不服被申请人射阳县市场监督管理局于2023年2月13日作出的射市监不立告〔2023〕02001号《举报不予立案告知书》，向本机关申请行政复议，因申请材料不全，于2023年3月2日收悉补正材料。本机关依法受理并进行了审理，本案现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的射市监不立告〔2023〕02001号《举报不予立案告知书》并责令其限期重做。

申请人称：为维护自身合法权益，请求行政机关处置加害人法律责任，申请人于2023年2月3日通过中国邮政挂号信向盐城市射阳县市场监督管理局（下称被申请人）邮寄了一份举报投诉信穗群申举【2023】xxxx号。书面投诉举报江苏某食品有限公司（下称被举报投诉人）在从事食品生产销售期间，生产销售的“纯鲜剁辣椒”存在超越食品生产许可范畴，并存在食盐含量超标，并以此侵害消费者合法权益。为此申请人书面请求被申请人确定被举报人生产销售涉案产品的行为违法；依法对被举报人生产销售涉案产品的行为予以行政处罚，行政处罚完毕后书面告知案件最终处置结果，并依照最高奖励标准奖励申请人；书面受理申请人的投诉和举报请求，并做好案件的保密工作；依法组织行政调解，责令被投诉人退回购物款7.8元，并赔偿申请人1000等。为佐证申请人的观点，申请人依照《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第七条、第九条等规定，随举报投诉信一并向被申请人提交了消费小票复印件，微信支付页面截图打印件，产品实物图片打印件，被举报产品生产许可证查询结果打印件等证据，以证实申请人是产品购买者，是消费者，因维护自身合法权益提起的举报投诉。经查证，该邮件于同月6日送达被申请人。此后，被申请人并未及时对投诉做出是否受理的决定并告知申请人，而是拖延至2023年2月14日才通过中国邮政挂号信向申请人邮寄了一份射市监不立告【2023】02001号《射阳县市场监督管理局举报不予立案告知书》，申请人于同月18日签收。该复函称，被申请人于2023年2月8日收到申请人的投诉举报材料，进核查，盐渍菜与盐水渍菜均可以存在水与食盐，你所叙通过产品配料认定产品为盐水渍菜无依据，盐渍菜与盐水渍菜生产工艺存在区别，通过生产工艺可以认定该公司生产的纯鲜剁椒属于盐渍菜，根据产品所执行国内贸易行业标准SB/T10439-2007 盐渍菜理化指标要求水分小于等于85,食盐大于等于6符合标准。被诉食品中每100g含有4520mg符合规定。现无证据证明被举报人有违反法律法规的行为。当事人不构成《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条所列的情况，故被申请人决定对举报线索不予立案。鉴于被申请人并未处理申请人的投诉，也没有处理申请人的举报奖励请求，更没有告知申请人不服处置决定的救济途径。被申请人遂查阅相应法律法规后，通过提起本案行政复议申请来维权救济。

申请人认为，申请人在提起投诉举报时，已经明确提起投诉举报的原因是维护自身合法权益，请求行政机关处置加害人法律责任。故申请人的投诉举报请求属于行政复议法第六条第九项所规定的，请求行政机关履行保护人身、财产安全的请求。申请人不服被申请人逾期不予处理申请人投诉举报请求或对投诉举报线索的处置不服，均有权根据（2013）行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》等规定，通过提起行政复议来维权救济。而回归到复议案件，结合申请人的投诉举报信，证据，送达情况及被申请人所做出的复函来看，申请人认为，案件关键争议在于：1、被申请人决定对举报线索不予立案的决定程序是否合法，依据是否适当；2、被申请人做出具体行政行为未告知救济途径的行为是否适当；

首先，是案件的程序问题。

申请人认为，根据食品安全法第一百一十五条第一款，《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第四条第二款之规定，被申请人依法承担辖区投诉举报的处置职权。故申请人根据前款法律规定向被申请人提交了投诉举报请求，被申请人应当依法限期受理并处理。鉴于中国邮政给据邮件官网的信息证实了该邮件的送达时间为2023年2月6日，那么很显然被申请人在复函中主张其收到投诉的时间为2023年2月9日显然缺乏事实基础和法律依据。需要说明的是，根据行政法学程序正当原则，被申请人做出具体行政行为时，应当告知当事人不服具体行政行为的救济途径。被申请人在复议案件处置中，并未告知申请人不服具体行政行为的救济途径，其行为存在不当，应由复议机关予以纠正。

其次，是案件的实体处理问题；从申请人的举报信可知，申请人所反馈的问题主要体现在：1、被诉产品属于盐水渍菜却被标注为盐渍菜；2、被诉产品存在食盐含量超出盐水渍菜的要求或标准。

申请人认为，判定举报线索是否属实，应以市场监督管理部门的检查结果为准。至于如何检查，行政处罚法第五十四条第一款，《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十一条第二款明确规定，办案人员应当全面、客观、公正、及时进行案件调查，收集、调取证据，并依照法律、法规、规章的规定进行检查。从申请人所提交的投诉举报信所附证据来看，票据证实了产品系申请人自行购买，因自身权益受损而提起的举报投诉。而证据产品实物图片则证实了被诉食品标注了商品主要配料包括辣椒，水和食用盐，却标注为盐渍菜，同时产品标注每100g含有4520mg钠；

申请人认为，判定蔬菜属于盐渍菜或盐水渍菜，基本可以从食品所标注执行标准，产品标准所对应的食品配料和加工工艺，鉴于被申请人并未在复函明确食品的加工工艺，那么申请人仅被诉食品标准角度对被诉食品是否符合标准进行论述。众所周知的事情，产品标准SB/T10439-2007酱腌菜 第3. 2项明确定义，盐渍菜是因蔬菜为原料，用食盐盐渍加工而成的蔬菜制品；而标准第3. 8项则规定，盐水渍菜是以蔬菜为原料，用盐水生渍或熟渍加工而成的蔬菜制品。也就是说，从标准定义角度，盐渍菜和盐水渍菜的区别在于食品加工过程中是否添加水的区别。被申请人在未进一步对标准进行定义或论述直接认定盐水渍菜和盐渍菜在加工过程都不例外的需要添加水，且添加含量较高的水作为配料，其主张是依据明显缺乏法律或者标准依据，被申请人决定据此对举报线索不予立案的决定明显缺乏事实基础和法律依据，应由复议机关依法撤销并责令其限期重做。

需要说明的是，只要认定被诉食品属于盐水渍菜，那么很显然在计算食盐当量公示（参考国家标准GB/Z21922-2008)一致的基础上，被申请人决定再次主张举报不成立的结论缺乏事实基础和法律依据，应由复议机关予以纠正。

综上所述，申请人依据行政复议法第六条第九项、《行政复议法实施条例》等规定请求所求，请求复议机关依法支持申请人全部诉求。为保障申请人权益，请求复议机关在收到被申请人行政复议答辩当日根据《司法部关于做好应对新型冠状病毒肺炎疫情期间行政复议工作的通知》的规定，通知申请人在线阅卷。

申请人向本机关提供的材料：1、行政复议申请书；2、投诉举报书；3、申请人身份证复印件；4、射市监不立告〔2023〕02001号《举报不予立案告知书》；5、消费小票、微信支付截图、产品食物照片；6、酱腌菜国家行业标准一份。

被申请人称：一、相关事实调查经过

被申请人于2023年2月8日收到申请人一份投诉举报书，为投诉举报江苏某食品有限公司生产销售“纯鲜剁辣椒”存在食盐含量超标情况，认为该“纯鲜剁辣椒”属于盐水渍菜，与其标注的“盐渍菜”不符。

2023年2月8日，被申请人对被举报人实施现场检查。经查，被申请人认为被举报人生产“纯鲜剁辣椒”属于盐渍菜，食盐（以氯化钠计）符合盐渍菜理化指标，被举报人标签标注正确，该标注行为不违法。

关于申请人要求退赔的诉求。被申请人于2023年2月8日收到投诉举报信后作出《投诉受理决定书》（射市监管〔2023〕第02001号），于2023年2月9日邮寄投诉受理决定给申请人（挂号信单号)，申请人于2023年2月15日签收。经被申请人调解，被举报人明确表示不接受调解，被申请人决定终止调解并制作《投诉终止调解决定书》（射市监管〔2023〕第02001号），于2023年2月14日邮寄投诉受理决定给申请人（挂号信单号)，申请人于2023年2月18日签收。

关于举报的处理，在被申请人现场检查中，被举报人提供纯鲜剁辣椒的加工流程图，被申请人执法人员检查加工过程发现当事人加工过程与流程图一致，通过加工工艺对比可以判断纯鲜剁辣椒符合中华人民共和国国内贸易行业标准SB/T10439-2007中盐渍菜的定义。综上，当事人生产销售上述产品不存在食盐含量超标的行为。据此，被申请人认为没有证据证明被举报人存在举报中所指的违法行为，对照《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条的规定，不符合其第（一）项“有证据初步证明存在违反市场监督管理法律、法规、规章的行为；”的规定，经局领导批准，对于申请的本次举报被申请人决定不予立案。2023年2月14日，被申请人作出不予立案的决定，制作《举报不予立案告知书》（射市监不立告〔2023〕02001号）并书面告知申请人（挂号信单号 )，申请人于2023年2月18日签收。

二、关于申请人复议理由的说明

1、关于“盐渍菜”和“盐水渍菜”

SB/T10439-2007中规定：

3. 2 盐渍菜 以蔬菜为原料，用食盐盐渍加工而成的蔬菜制品。

3. 8 盐水渍菜 以蔬菜为原料，用盐水经生渍或熟渍加工而成的蔬菜制品。

4. 3. 2盐渍菜理化指标

水分（g/100g)≤85

食盐（以氯化钠计）（g/100g)≥6

4. 3. 8盐水渍菜理化指标

水分（g/100g)<93

食盐（以氯化钠计）＜9

总酸（以乳酸计）（g/100g)<2

根据以上要求可以知道，盐渍菜和盐水渍菜区别在于是否用盐水腌渍，其中盐渍菜由于不使用盐水腌渍，其要求食盐含量≥6,而盐水渍菜由于使用盐水腌渍，食盐含量有上限，为≤9。

从成品来看，盐渍菜由于使用水量较少，水的作用主要是用于溶解盐等配料，成品外观含有少量水，基本为蔬菜。而盐水渍菜由于主要使用盐水浸泡腌渍，水的作用主要是用来制作盐水，成品外观有大量水，蔬菜基本浸泡在盐水中，这一点也符合消费者对于盐渍菜和盐水渍菜的理解。

被申请人在检查中要求被举报人提供了被举报的盐渍菜“纯鲜剁辣椒”和该公司生产的另一种盐水渍菜“小米辣”，这两种产品即符合上述盐渍菜和盐水渍菜的区别特点。同时该“纯鲜剁辣椒”配料表中顺序为：辣椒、水、食用盐……，同时该产品标明固形物含量≥60，“小米辣”配料表中顺序为：水、辣椒、食用盐……，同时该产品标明固形物含量≥40。依据GB7718-2011《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》中4. 1. 3. 1. 2“各种配料应按制造或加工食品时加入量的递减顺序一一排列；加入量不超过2%的配料可以不按递减顺序排列。”的规定，可知“纯鲜剁辣椒”中辣椒多于水，而“小米辣”中水多于辣椒。

在被举报人提供的盐渍菜与盐水渍菜的工艺流程图中，明显可以看出，盐渍菜是配料与原料调制时溶解，即配料与原料（指辣椒）混合时溶解配料，此时加入一定的水，而盐水渍菜是配料先溶解，即先制盐水，再与原料一起灌装。

从以上分析可知，案涉“纯鲜剁辣椒”系盐渍菜，申请人认为只要添加了水就是盐水渍菜的理由是错误的。因此申请人所举报的盐水渍菜食盐含量超标的情况，显然不是事实，被举报人的行为不构成违法行为。

2、关于程序方面

申请人称被申请人收到后未作出是否受理的决定并告知申请人，而是拖延至2月14日邮寄一份《举报不予立案告知书》。该情况不属实。

被申请人收到后转至开发区分局办理，开发区分局收到时间为2023年2月8日，因此开发区分局答复时称收到时间为2月8日并无不当，也不影响行政行为的办理期限。被申请人于2023年2月8日决定受理，制作《投诉受理决定书》（射市监管〔2023〕第02001号），于2023年2月9日邮寄投诉受理决定给申请人（挂号信单号)，申请人于2023年2月15日签收。经被申请人调解，被举报人明确表示不接受调解，被申请人决定终止调解并制作《投诉终止调解决定书》（射市监管〔2023〕第02001号），与《举报不予立案告知书》（射市监不立告〔2023〕02001号）于2023年2月14日邮寄投诉受理决定给申请人（挂号信单号)，申请人于2023年2月18日签收。

在办理程序方面，《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》规定：

第十四条 具有本办法规定的处理权限的市场监督管理部门，应当自收到投诉之日起七个工作日内作出受理或者不予受理的决定，并告知投诉人。

第二十一条 有下列情形之一的，终止调解：

（三）投诉人或者被投诉人无正当理由不参加调解，或者被投诉人明确拒绝调解的；

终止调解的，市场监督管理部门应当自作出终止调解决定之日起七个工作日内告知投诉人和被投诉人。”

第二十三条 市场监督管理部门在调解中发现涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的，应当自发现之日起十五个工作日内予以核查，并按照市场监督管理行政处罚有关规定予以处理。特殊情况下，核查时限可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。

《市场监督管理行政处罚程序规定》

第十八条 市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。

检测、检验、检疫、鉴定以及权利人辨认或者鉴别等所需时间，不计入前款规定期限。

对照上述规定，被申请人办理期限符合规定，不存在申请人所称未及时答复问题。

被申请人认为，实施行政处罚必须以事实为依据，做到事实清楚、证据确凿、程序合法、处理得当，本案中申请人所举报事项经被申请人核查，没有相应的证据证明被举报人实施了违法行为，因而不符合行政处罚的条件。

综上，被申请人对被举报人作出不予立案的行政处理决定符合办理要求。申请人的复议请求无事实依据和法律依据，请求依法驳回申请人的行政复议申请。

被申请人向本机关提供的材料：1、行政复议答复书；2、证据一册。

审理查明：2023年2月6日，被申请人收到申请人投诉举报单，申请人称江苏某食品有限公司生产销售的“纯鲜剁辣椒”存在标注错误，应属于盐水渍菜而非盐渍菜，食盐含量超标的问题。

2023年2月8日，被申请人作出《投诉受理决定书》（射市监管〔2023〕第02001号）并于次日邮寄，2月15日送达申请人。

2023年2月8日，被申请人执法人员前往被举报人江苏某食品有限公司进行检查，收集证据并制作现场笔录：通过调取销售记录，申请人举报信所写日期批号2022XX“纯鲜剁辣椒”为被举报人生产销售。被举报人提供“纯鲜剁辣椒”的生产工艺流程图，并表示从原料收购地以17.5kg盐与31.5kg辣椒配比腌成40kg原料，原料验收进场后挑选、脱盐、添加辅料等工艺制作而成，且标明属于盐渍辣椒，符合中华人民共和国国内贸易行业标准SB/T10439-2007中3.2所定义的盐渍菜。被举报人陈述盐水渍菜的制作是通过挑选漂洗脱盐等步骤后，添加配置好的盐水计量灌装成成品销售，并在标签上注明盐水渍菜。申请人陈述盐渍菜和盐水渍菜产品配料均是辣椒、水和食盐，但存在加工工艺和操作流程上的区别。

2023年2月8日，被申请人决定对该举报不予立案。

2023年2月13日，被申请人作出《投诉终止调解决定书》（射市监管〔2023〕第02001号）和《举报不予立案告知书》（射市监不立告〔2023〕02001号）并于次日邮寄，2月18日送达申请人。

本机关认为：依据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第四条第二款规定：“县级以上地方市场监督管理部门负责本行政区域内的投诉举报处理工作。”被申请人具有负责本行政区域内投诉举报处理工作的职责。

《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条规定：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。”《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条规定：“……举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。”第十四条规定：“具有本办法规定的处理权限的市场监督管理部门，应当自收到投诉之日起七个工作日内作出受理或者不予受理的决定，并告知投诉人。”第二十一条规定：“有下列情形之一的，终止调解：……（三）投诉人或者被投诉人无正当理由不参加调解，或者被投诉人明确拒绝调解的；……终止调解的，市场监督管理部门应当自作出终止调解决定之日起七个工作日内告知投诉人和被投诉人。”

本案中，申请人通过邮寄的方式向被申请人投诉举报江苏某食品有限公司生产销售“纯鲜剁辣椒”存在食盐含量超标，认为属于盐水渍菜，与其标注的盐渍菜不符的违法行为。被申请人接到投诉举报后，前往该公司的经营场所进行现场检查。结合现场笔录、制作流程图及产品照片等内容，能够证明该公司盐渍菜与盐水渍菜制作存在加工工艺和操作流程上的不同，“纯鲜剁辣椒”产品标签写明为盐渍辣椒，配料依次为辣椒、水、食用盐……，固形物≥60，且营养成分表中标明每100g含钠离子4520mg符合盐渍菜的标准，故被申请人依法作出不立案决定。

2023年2月6日被申请人收到申请人的投诉举报材料，2023年2月8日被申请人作出《投诉受理决定书》（射市监管〔2023〕第02001号）并于次日邮寄，2月13日被申请人作出《投诉终止调解决定书》（射市监管〔2023〕第02001号）和《举报不予立案告知书》（射市监不立告〔2023〕02001号）并于次日邮寄，综上被申请人对申请人投诉举报处理符合法定期限。因此，被申请人对申请人的举报事项已经履行了法定职责，且程序合法并无不当。另外，虽然涉案举报不予立案告知书未写明申请人的救济途径，但申请人已及时正确地提起行政复议申请，并未对申请人寻求法律救济造成实际影响。    

综上所述，本机关认为：被申请人作出的具体行政行为主要事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定如下：

维持被申请人射阳县市场监督管理局于2023年2月13日射市监不立告〔2023〕02001号《举报不予立案告知书》。

如不服本决定，可在决定书送达之日起15日内向建湖县人民法院提起行政诉讼。

      射阳县人民政府   

                                  2023年4月23日